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江夏区纸坊街灵山矿山抛荒片区治理。 （陈桂荣 摄）

武汉大学董辅礽经济社会研究院博士研究生 左挺

湖北省农业规划设计研究院院长助理 程安民

土地是农民赖以生存的根本，也是粮食安全保障的基础。但土地抛荒问题在全国各地均有不同程度的体现，不仅是山区和丘陵地带，城区周边土地抛荒现象也较普遍。本文以江夏区南部街镇为例，探析城区周边土地抛荒问题成因与解决路径。

江夏区是武汉市南大门，素有“楚天首县”之美誉。全区农村户籍人口近40万人，城镇化率达到65%。本文通过对江夏南部各街镇的土地抛荒数据统计（9个街道）和农户与企业的问卷调查（共收回260份企业问卷，5650份农户问卷）以及相关文献资料研究等方式，分析出江夏南部街镇土地抛荒现状和成因，并提出对策建议。

一、土地抛荒整体情况及成因分析

抛荒和闲置土地情况。根据2020-2021年数据汇总整理结果，土地抛荒和闲置主要集中在纸坊、湖泗、山坡、安山、舒安5个街镇，其抛荒率在5%-15%之间，但是旱地种植苗木（基本农田范畴），由于历史原因，成为武汉市郊区农林业发展普遍现象，这一点在江夏安山比较明显。

通过问卷调查结果分析，土地抛荒的直接原因中，土地分散、种植成本高、收益低占比49.93%；因外出务工、无人耕种占比30.46%；因身体不好、年龄偏高无法耕种占比19.09%；因基础设施不全、耕种不便占比0.52%。

结合调研结果，土地抛荒的更深层原因主要存在以下几个方面：

农村耕地碎片化。农村耕地碎片化比较突出，以农户为单位，一户多块现象是目前耕地碎片化的普遍问题。这样导致种地难、成本高，农户不愿种，造成一定的土地抛荒。在土地承包制推行之初，出于公平考虑，各村组依据“远近肥瘦搭配”分配土地到户，导致一户多块地、耕地分散细碎。如今从事农业生产的人口逐渐老龄化，对老年人来说，耕地细碎造成耕作不方便。耕地细碎也增加单个农户使用农机、水利等方面的成本。农户种植作为自行而定，同样导致相邻农户耕作不便。

农村产业空心化。土地承包责任到户，施行初期一定程度上调动了农民的生产积极性，而随着城镇化、城市化、工业化发展，农民种地收益远不如外出务工，导致外出户耕地无人耕种，造成一定的土地抛荒。近年来国家重视农村产业的发展，但由于农业农村规划及土地利用规划长期缺失，无法引导乡村产业健康发展。武汉虽然很早就推动资本下乡、流转土地发展乡村产业，但由于缺乏整体规划，早期土地流转制度体系不完善，部分企业将土地流转到自己名下，但如何发展产业却一片茫然。加之人工成本和土地成本逐年升高，导致企业亏损跑路，造成占地种树和抛荒两种局面。

农村人口空心化。农业生产周期长，分农闲与农忙，且面临自然灾害与市场双风险，而务工收入相对稳定，农户只有经营较大规模耕地的收入才能高于务工。加之江夏区与武汉中心城区紧密相连的特殊性，南部街道人员拥有更多进城务工和创业的机会，年轻人因收益更高选择外出务工，目前南部街镇人口外出率达到68.63%，街道镇区教育文化等服务功能不强，难以留住乡村创业人员，留在村湾的老人是务农主体，导致农村常住人口空心化。随着老龄化加剧，老人身体素质下降，农村劳动力成本上升，农业生产资料涨价，种地成本升高，收益压缩甚至为负，老人不愿耕种，都是土地抛荒的主要成因。

村集体功能弱化。过去村集体负责征收农业税的同时向农户提供水利、农资技术等农业生产服务。由于农业税的取消，村集体也缺少了向农户提供服务的驱动机制。村集体统筹管理功能、农业服务能力减弱，农业生产中的用水、机械等问题需要农户自己解决，成本难以下降。另一方面农业基础设施是江夏南部街镇最大的短板，除了被企业流转的土地外，其他区域的耕作路处于真空状态。村级集体依赖财政维持日常工作周转，没有“造血”功能，无能力推动基础设施建设和完善。

二、土地抛荒问题解决路径

土地抛荒问题解决需要建立一套完善的长效机制，不断调整优化生产力和生产关系，进一步深化农村土地制度改革，全面激活农村“三块地”要素。从产业发展的角度看，由于农村缺乏经济支柱产业、农业企业经营困难，缺乏能带动农民增收的经济增长点，农村人口空心化和老龄化加剧，人口空心化又会加剧产业空心化，形成恶性循环，而农民从事务农和进城务工并不是对立的，是其理性选择的结果。因此在破解土地抛荒问题中，应顺应农村市场化的趋势，探索运用社会资本、农业产业化等方法，创新资本下乡方式、推动农村产业融合发展。

总体来说，对于土地抛荒问题的解决，做好整体规划引领是前提、调整农业生产关系是基础、做大做强农村产业是核心。而农业生产关系的调整又包括集体土地制度和解决土地碎片化两个方面，因此解决土地抛荒，要从加强规划引领、强化村级集体功能、破解土地碎片化、发展乡村产业四个方面入手。

三、解决土地抛荒问题的对策建议

化解土地碎片化难题。一是借鉴沙洋“按户连片耕种”模式，通过村民代表大会，推进以户为单位进行自愿调整。二是加大招商力度，引进市场主体实施土地流转，开展规模化经营。三是强化村级集体功能，建立土地经营合作社、村级集体经济股份合作社，整合抛荒土地和闲置土地发展村级集体经济。四是推动全域国土综合整治，实施整村推进，导入村域发展产业。

加大基础设施建设力度。围绕高标准农田建设，全面推进产业薄弱村实施高标准农田建设，优化农田耕地耕种环境，吸引市场主体发展乡村产业；鼓励支持企业在流转土地区域实行标准农田提档升级，建立良田示范样板；鼓励村级集体争取省市以工代赈项目开展农村基础设施建设。

着力实施百企兴村工程。持续推进社会资本下乡，围绕优质粮油、优质菜、优质果和中药材产业发展都市休闲农业，建设田园公园、田园综合体、现代农业产业园；科学谋划“一街一业、一业一品”，做好专项产业规划，强化规划引领，将农产品初加工和初级农产品分级分拣向街道镇区聚集，强化镇区街道公共服务设施配套，把镇区建设成为服务于农民、服务于产业的区域中心；全面推进乡村民宿经济发展，聚集乡村民宿市场主体向江夏云集，活跃乡村创业氛围，推动乡村“四荒地”实施建设小菜园、小花园、小果园，把乡村村湾建设成为市民的栖居乐园；着力推进企业联村发展，实施企业联村产业联动行动，设立“一村一品”发展贡献奖。

建立土地撂荒村级责任制。建议农业农村局、乡村振兴局、自然资源和规划局联合建立土地撂荒及闲置的督查督导机制，利用智能化检测系统，实施实时监测。建立街道党政一把手考核责任制和村支两委治理责任制。对产业发展强、耕地撂荒率和非农化率“双零”单位实施奖励；对耕地撂荒率和非农化率“双高”单位，实施问责处理制度。

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